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Il ruolo delle Province nella riforma del welfare

Il 12 marzo 2003 è stato approvato dall'UPI il seguente documento sul ruolo delle Province quali ente di area vasta nella promozione di un moderno sistema integrato dei servizi sociali.

Il ruolo delle Province nella riforma del welfare:

un ente di area vasta nel sistema integrato di interventi e servizi”

 

Roma, 12 marzo 2003

 

L’approvazione della legge 328/2000 “Legge Quadro per la realizzazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali” ha costituito un passaggio storico rispetto alla scelta di modello di welfare del nostro paese e sta innescando profondi processi di cambiamento, innanzitutto nell’assunzione di responsabilità da parte del sistema degli Enti Locali. La successiva modifica del Titolo V della Costituzione ha introdotto ulteriori elementi di modificazione dei ruoli delle diverse articolazioni dello Stato, ponendo in capo alle Regioni la titolarità legislativa rispetto al sociale, col riconoscimento della esclusiva e completa competenza progettuale e gestionale dei comuni. E’ del tutto evidente come la citata disposizione costituzionale si colleghi ai principi generali di cui agli artt. 2, 3 della Costituzione che prevede, altresì, quale compito fondamentale della Repubblica (Comuni, Province, Città metropolitane, Regioni e per ultimo lo Stato) di rimuovere quegli ostacoli di ordine economico e sociale che, limitando di fatto la libertà e l’uguaglianza dei cittadini, impediscono il pieno sviluppo della persona umana e l’effettiva partecipazione di tutti i lavoratori all’organizzazione politica, economica e sociale del paese. Ciò avviene anche apprestando servizi sociali.

Questo compito fondamentale della Repubblica è comune a tutti i livelli istituzionali a seguito della riforma costituzionale ed ancor prima di essa i vari statuti hanno più o meno riaffermato come proprio tale compito fondamentale.

La 328, pur oggi con funzioni di legge di riferimento per le applicazioni regionali, ha assunto una precisa funzione di riordino ed aggiornamento delle responsabilità e delle modalità programmatorie e gestionali dei servizi sociali. Il significato di fondo della legge di riforma sta nella scelta di un nuovo modello di stato sociale alternativo sia ad un modello neoliberale, sia al modello statalista – pubblico istituzionale di fine ‘800. La legge quadro sceglie una “terza via” proponendo un modello di tipo solidaristico in cui le responsabilità pubbliche (cioè le pubbliche funzioni) riguardanti la risposta ai bisogni “sociali” delle persone e delle famiglie sono attribuite anche a soggetti “non istituzionali” ma nel quale le istituzioni pubbliche svolgono comunque il ruolo di garanti dell’esistenza della qualità e dell’accessibilità delle risposte. In particolare le linee di forza dell’innovazione, che dovranno avere necessariamente una precisa declinazione locale, possono essere così sintetizzate:

-  concentrare l’attenzione dal portatore di un bisogno specifico e particolare alla persona nella sua totalità e completezza, valutandone le risorse, il contesto familiare e sociale.

-  Passare da un concetto classico di assistenza ad un concetto nuovo di prevenzione e promozione.

-  Passare dall’ottica della prestazione disarticolata all’ottica del progetto e del percorso accompagnato.

-  Superare il concetto legato alle erogazioni monetarie, che fronteggiano l’emergenza e la priorità meramente economica, per addivenire all’intervento di servizi, adottando una lettura del bisogno nella sua complessità, rispondente all’esigenza di identità e di autostima.

-  Passare dalla centralità del servizio o dell’operatore a quella dell’utente.

-  Stimolare le esperienze di solidarietà locale e valorizzare il ruolo del III settore, per passare da un ruolo gestionale diretto del pubblico al principio della “regia” pubblica, in un panorama di nuovi attori, verso la costruzione di una rete per la lettura e la risposta ai bisogni sempre più complessi.

Tali orientamenti trovano nel territorio e specificatamente nei comuni associati la dimensione cruciale per la definizione e l’implementazione delle politiche sociali. Lo strumento individuato per la pianificazione territoriale è il Piano di Zona, da adottarsi con Accordo di Programma da parte dei comuni di uno stesso ambito territoriale, di norma coincidente con il Distretto socio-sanitario. Il PdZ costituisce un’importante occasione per sperimentare questa rivitalizzazione del ruolo provinciale, poiché rappresenta lo strumento prioritario del processo allargato di progettazione partecipata e di riordino del sistema integrato degli interventi e dei servizi previsti dalla L. 328 (art. 18). Rappresenta il momento di convergenza degli sforzi di più soggetti in grado di cooperare tra loro in base al livello di condivisione degli obiettivi dell’azione, favorendo la progressiva acquisizione di un’ottica di lavori di “rete”, a livello sia istituzionale che operativo, specialmente nel caso si riesca a superare la logica della divisione del lavoro “per competenze” (istituzionali e/o professionali) per condividere una logica “per obiettivi” nel quale ogni soggetto ridefinisce il proprio ruolo in termini di conoscenza, abilità ed opportunità, in funzione dello scopo comune da raggiungere. E’ uno strumento che realmente viene percepito e valorizzato da una comunità come un qualcosa che è appropriato per rispondere ai bisogni e rispetto al quale vale di conseguenza la pena impegnarsi e investire. Il processo di costituzione del PdZ è per la gran parte dei soggetti coinvolti un impegno nuovo, da realizzare in una logica non nuova ma complessa di pianificazione partecipata e concertativi che si propone come elemento cruciale di una programmazione significativa, efficace ed innovativa. La legge quadro non si sofferma se non in termini di principio sulle scelte e le opzioni di metodo da seguire per costruire il piano. Il Piano nazionale 2002-2003 introduce, orientando i risultati stessi della programmazione, il metodo della programmazione partecipata quale strumento di azione per eccellenza. Ciò implica che l’elaborazione e la gestione del PdZ tra i diversi attori coinvolti e lo stesso sviluppo del ruolo che la stessa Provincia deve esercitare debba “arricchirsi” in itinere, sia sotto il profilo metodologico (modalità partecipativa), sia in termini contenutistici. “Un PdZ, insieme alla sua attuazione, può programmare attentamente un suo sviluppo, un suo arricchimento”. E’ infatti del tutto superato il tradizionale concesso di implementazione quale fase applicativa della progettazione. Il destino dei piani in generale è di prefissare mete e prospettare azioni; occorre mantenere lo sguardo sui processi e sui risultati intermedi dei piani attraverso l’uso di indicatori di risultato e metodologie di verifica e valutazione strutturate.  L’approvazione dell’Accordo di Programma è “condicio sine qua non” per accedere al fondo sociale aggiuntivo nazionale ex 328, consistente in 3000 mld per il 2001 ed altrettanti per il 2002, confermati nella Finanziaria 2003. A questa proposito, si concorda col parere espresso dai Presidenti delle Regioni e dall’Anci sulla necessità di riservare interamente il Fondo sociale 2003 alle attività dei Comuni per la pianificazione dei Piani di Zona.

 

La formazione, la consulenza operativa, il monitoraggio e l’informazione: il ruolo delle Province

In coerenza con il Testo Unico sull’ordinamento degli Enti Locali, la 328 non attribuisce compiti diretti e gestionali alle Province in campo assistenziale (ed in tal senso si suppone gradatamente si muoveranno gli ordinamenti regionali, anche se oggi ancora estremamente variegato è il panorama delle competenze), ma ne definisce un ruolo in linea con i compiti che in generale negli ultimi anni le province hanno assunto, diventando il soggetto centrale della programmazione generale e dello sviluppo del proprio territorio.

Dunque il ruolo della provincia, come definito dall’art.7 della 328, viene a svolgersi nei seguenti ambiti di intervento:

-  raccolta delle conoscenze e dei dati sui bisogni e sulle risorse disponibili dai comuni e dagli altri soggetti istituzionali presenti in ambito provinciale per concorrere all’attuazione del sistema informativo dei servizi sociali;

-  analisi dell’offerta assistenziale al fine di promuovere approfondimenti mirati sui fenomeni sociali più rilevanti in ambito provinciale, fornendo, su richiesta dei Comuni e degli EL interessati, il supporto necessario per il coordinamento degli interventi territoriali;

-  promozione, di intesa con i comuni, di iniziative di formazione, con particolare riguardo alla formazione professionale di base ed all’aggiornamento;

-  partecipazione alla definizione ed all’attuazione dei Piani di Zona.

In altre parole, vi è un primo livello di compiti che riguarda le funzioni di “Osservatorio”, ovvero l’insieme di azioni capaci di rendere organica la raccolta di dati ed informazioni, sia sul profilo quantitativo, sia per gli aspetti qualitativi e di approfondimento su singole aree di bisogno.

Un secondo livello riguarda una competenza storicamente più radicata in capo alle Province: la formazione, soprattutto qui intesa come funzione permanente di accompagnamento di amministratori ed operatori nell’applicazione e nell’implementazione dei Piani di Zona.

Un terzo livello riguarda l’attività di monitoraggio e valutazione, elemento altamente innovativo e perfettamente consono al ruolo di area vasta delle Province, come del resto sperimentato nell’applicazione della legge 285/97. Si aggiunge un possibile ruolo di coordinamento territoriale, se richiesto dai comuni.

La Provincia può, per le considerazioni sinora espresse, assumere un ruolo strategico di “cerniera” proprio per la sua collocazione mediana tra i diversi attori locali al fine di garantire il coordinamento di tutte le loro azioni. Possiamo ipotizzare un vero e proprio “circuito della programmazione locale” che indica nel Comune l’Ente territorialmente preposto alla lettura ed alla ricognizione delle risorse ed all’indicazione degli obiettivi della rete di interventi e servizi integrati, nella Regione il soggetto chiamato a determinare, in concorso con gli Enti locali gli obiettivi generali di programmazione socio-economica a “maglie larghe”, nella Provincia l’Ente locale al quale sono affidate importanti funzioni di facilitazione, di promotrice di processi, di coordinamento e supporto della programmazione sociale dei Comuni, specie di piccole dimensioni. Un ruolo rilevante, quindi, in duplice senso:

1)   di promozione, informazione e di supporto informativo e tecnico ai Comuni,

2)   di raccordo e sintesi nei confronti della Regione nel processo di elaborazione ed approvazione dei PdZ, mirato a:

a)     valorizzare la creazione e lo sviluppo di efficaci e partecipate sinergie tra le risorse istituzionali e sociali attive ed attivabili sul territorio;

b)     offrire strumenti e metodologie innovative nell’analisi dei bisogni del territorio, promuovendo approfondimenti mirati sui fenomeni sociali più rilevanti;

c)     favorire una gestione più flessibile e partecipata del sistema integrato dei servizi, oltre la tradizionale logica assistenziale di erogazione delle prestazioni e degli interventi;

d)     favorire, nella cultura e nelle pratiche istituzionali e sociali, la costruzione di un sistema di corresponsabilità e di nuovi modelli di rapporto tra i diversi soggetti della comunità locale;

e)     diffusione di una metodologia di approccio integrato per la programmazione degli interventi e dei servizi promuovendo metodi e tecniche del lavoro di rete, anche attraverso la costituzione e la gestione di tavoli di lavoro;

f)       attivare, potenziare e valorizzare modalità di rapporto pubblico/privato sociale che, all’insegna della partnership, sappiano costruire condizioni promotive per la comunità locale;

g)     garantire forme di partecipazione attiva agli interenti programmati da parte sia del volontariato che dei cittadini. Il sistema si dice integrato perché nella realizzazione della rete di servizi coinvolge sia soggetti pubblici che privati;

h)     orientare i flussi di fondi anche economici per evitare che i diversi Piani siano la sommatoria degli interessi di parte.

Come si vede dunque un ruolo importante ma tutto da costruire, in stretta condivisione con i comuni da una parte e le regioni dall’altra, in perfetta consonanza con ciò che le province vanno realizzando in termini di programmazione e coordinamento territoriale, raccordo fra regioni e comuni, integrazione di servizi, promozione dello sviluppo locale, sostegno all’attività dei comuni medio-piccoli.

La domanda è allora: intendono le Province esercitare questo ruolo? Va detto infatti che le Province non sono sembrate essere molto presenti nella costruzione della 328 come non sembrano esserlo ora, almeno a livello nazionale, nell’iter della sua applicazione. Ciò sta provocando una sorta di “fai da te” istituzionale, dipendente dalla storia e tradizione dei singoli territori più che da un indirizzo di fondo condiviso da tutti e quindi spendibile a tutti i livelli. E’ da evitare quindi una sottovalutazione del tema sociale, che riguarda una parte fondamentale dei diritti civili e di cittadinanza, come riteniamo sarebbe sbagliato un “ritirarsi” delle Province da un campo in cui molto possono fare per i Comuni e soprattutto per i cittadini.

Non è dunque più possibile rimandare una assunzione di responsabilità, poiché questo è un momento fondamentale per l’individuazione e l’attuazione del sistema. Si devono definire infatti:

1)      titolarità istituzionali e legislativa in applicazione art.117 della Costituzione

2)      ruoli e compiti degli Enti Locali

3)      allocazione di risorse

4)      LEAS (Livelli Essenziali di Assistenza Sociali)

Si definisce insomma la fisionomia del sistema, che, a quanto è dato vedere da alcuni osservatori regionali, può avere due differenti centrature: a) sugli Enti Locali territoriali, con un significativo ruolo delle Province di supporto tecnico e, dove richiesto, di coordinamento; b) sulle Regioni e sulle ASL (intese come aziende di diretta emanazione regionale a cui di fatto viene data la regia del sistema).

Dobbiamo allora decidere il livello e la qualità della nostra presenza, aprendo una interlocuzione con Stato, Regioni e Comuni che ridia alle Province un ruolo attivo, propositivo e innovativo su tutta la partita del sociale nonché consenta la partecipazione piena della Provincia alla programmazione sociale e sociosanitaria.

Sul piano regionale si gioca un ruolo di valorizzazione delle Province che sembra profilarsi in relazione alla programmazione regionale ed alla pianificazione zonale e/o distrettuale dei servizi sociali, tra le quali si inserisce lo strumento dell’accordo di programma.

Pertanto è decisivo il ruolo delle rappresentanze regionali delle Province ed il concerto tra queste ultime e le altre rappresentanze associative degli enti locali (Comuni-ANCI-UNCEM) nazionali e regionali nel confronto con le rispettive Regioni. Tale confronto non può limitarsi alla definizione di un ruolo attivo, per quanto non gestionale, delle Province, ma va esteso anche al ruolo finanziario ed amministrativo per gli aspetti gestionali relativi ai compiti e/o relativi a funzioni amministrative assegnate in sostituzione dei Comuni per garantirne l’esercizio unitario tenendo conto, nell’assegnazione delle risorse, sia degli abitanti che del territorio.

E’ evidente che l’espletamento dei compiti assegnati alle Province in virtù della legge 328/2000, confermato o integrato con la legislazione o regolamentazione regionale, comporta dei costi e l’impiego di risorse che non possono gravare esclusivamente sulle Province stesse (fondi statali più fondi regionali) ed ancor più ciò si può dire per le funzioni amministrative assegnate in alternativa ai Comuni.

Quindi tanto il Piano nazionale dell’assistenza quanto il Piano triennale regionale dei servizi sociali devono prevedere risorse a favore delle Province.

Questo nella piena consapevolezza che l’applicazione della 328 avviene con grande difficoltà in molti territori, soprattutto dove la presenza di molti piccoli comuni assolutamente privi di competenze rispetto ad una programmazione di ambito non trova riferimenti nel comune capofila, con il rischio conseguente di perdere il fondo sociale aggiuntivo 2001. Non a caso sono spesso i piccoli comuni a chiedere l’intervento delle Province.

Sulla base di queste considerazioni l’assemblea degli Assessori provinciali ai Servizi Sociali invita l’Upi ad avviare un confronto con Comuni, Regioni e Ministero del Welfare per realizzare appieno le indicazioni costituzionali rispetto alla sussidiarietà fra le diverse articolazioni della Repubblica e per favorire la piena partecipazione dei cittadini (anche attraverso l’associazionismo ed il volontariato) alla costruzione del sistema di interventi e servizi sociali del Paese.
(25-09-2003)

Redazione UPI
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