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NOTA SULL'ATTUAZIONE DELLA LEGGE LA LOGGIA

L'Anci e l'UPI, nella Conferenza Stato-città ed autonomie locali del 24 luglio 2003, hanno consegnato un documento sull'attuazione della delega per l'uindividuazione delle funzioni fondamentali e per l'adeguamento delle disposizioni di legge sugli enti locali alla riforma costituzionale del 2001

Nota riguardante il punto 3) dell’ordine del giorno
della Conferenza Stato-città ed autonomie locali avente ad oggetto
“Attuazione delle disposizioni di adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n.3”.


Roma, 24 Luglio 2003

I. In via preliminare l’ANCI e l’UPI intendono ribadire che l’attuazione della legge La Loggia deve avvenire con la compartecipazione attiva e costante delle Autonomie locali, in conformità con il principio fondamentale di collaborazione delle Regioni e delle Autonomie locali nell’adozione delle scelte legislative che attengono all’attuazione del Titolo V della Costituzione.

Non va dimenticato infatti che l’art. 11 della l. cost. n. 3 del 2001, prevedendo l’allargamento della Commissione bicamerale per le questioni regionali ai rappresentanti delle Regioni e delle Autonomie locali, ha inteso sostanzialmente elevare a principio costituzionale di organizzazione del nostro  sistema costituzionale quello della leale collaborazione e della cooperazione fra i diversi soggetti del nuovo ordinamento costituzionale policentrico.

Peraltro, l’art. 11 della l. n. 3 del 2001, pur configurandosi come una norma solo transitoria, non fa altro che esplicitare un principio di primaria importanza, essenziale per il buon funzionamento di un moderno sistema a carattere federale o comunque di policentrismo spinto. Infatti, laddove, come nel caso italiano e in tutti i sistemi europei moderni, il policentrismo non segua un sistema di rigida separazione delle competenze (come avvenne, almeno in una prima fase, nel federalismo americano) ma assuma le caratteristiche dell’integrazione fra le sfere di competenza e i diversi ambiti di poteri e funzioni, il buon funzionamento del sistema e la tenuta dell’ordinamento complessivo non può prescindere dall’applicazione piena  del principio di cooperazione e di collaborazione tra i livelli di governo.

Appare dunque evidente che, anche in assenza di formale e puntuale attuazione dell’art. 11 della l. cost. n. 3 del 2001, vi è un dovere di correttezza costituzionale nel costruire, ogniqualvolta sia possibile, percorsi collaborativi fra Stato, Regioni e sistema delle Autonomie.

Questo dovere è tanto più forte laddove si intenda operare nelle materie degli art. 117 e del 119 Cost., giacché proprio queste sono le materie che più direttamente attengono alle interazioni fra le competenze legislative e regolamentari dello Stato, delle Regioni e degli enti territoriali e ai rapporti di ordine finanziario fra questi enti che devono costituire l’ossatura della nuova finanza pubblica. E non vi è dubbio che le deleghe contenute nella legge La Loggia, e per quanto qui interessa, quelle dell’art. 2 di tale legge, rientrino a pieno proprio nell’ambito di quanto previsto dall’art. 117 Cost.

II. Quanto esposto costituisce il fondamento giuridico della posizione ANCI e UPI.
L’applicazione del principio costituzionale evidenziato impone che la legislazione statale nelle materie dell’art.117 e dell’art. 119 debba essere elaborata seguendo adeguate forme di collaborazione e compartecipazione fra il decisore nazionale e le Regioni e gli Enti territoriali.

A tale fine, almeno per il Governo, uno strumento essenziale è certamente la valorizzazione delle Conferenze come sedi nelle quali istituzionalmente le Regioni e le Autonomie locali possono e devono esprimere il loro parere.

E’ utile, e spesso indispensabile, prevedere sedi e forme di cooperazione anche nella fase preparatoria lo stesso schema normativo da adottare. Il ricorso a Commissioni paritarie fra Stato e enti territoriali, o il ricorso a tavoli tecnici a composizione paritaria di volta in volta istituiti per l’esame di specifiche questioni, si sono dimostrati negli anni strumenti per anticipare e  consolidare forme di collaborazione che poi le Conferenze di volta in volta competenti hanno siglato e sanzionato a livello politico-istituzionale.

III. L’ANCI e l’UPI pertanto auspicano l’attivazione di una procedura finalizzata ad anticipare alla fase preparatoria la ricerca del massimo consenso possibile fra tutti i soggetti istituzionali interessati all’esercizio della delega  contemplata nell’art.2 della legge.

Il previsto e necessario passaggio in Conferenza Unificata per l’esame degli schemi di decreti ai fini dell’acquisizione del parere non è di per sè sufficiente ad assicurare quel lavoro di reciproco e fattivo scambio di idee e punti di vista che soltanto in fase di preparazione degli schemi medesimi può dare il suo massimo risultato.

IV. Venendo all’esame dei punti più significativi relativi al merito dell’esercizio della delega prevista nell’art. 2,  si osserva quanto segue:

pare importante che la parte relativa all’istituzione delle Città metropolitane di cui all’art. 2, comma 4, lettere h), i) ed l) sia affrontata secondo un disegno strategico unitario e coerente, eventualmente anche attraverso la predisposizione di un apposito tavolo tecnico e comunque attraverso la definizione di uno specifico iter di attuazione di questa parte della delega;

sembra essenziale affermare la necessità di una netta differenziazione concettuale in sede di applicazione del criterio contenuto nell’art. 2, comma 4, lettera m) per quanto attiene ai controlli. Tale distinzione concettuale consiste nel considerare come punto fermo che lo Stato può, nel rispetto delle norme costituzionali, disciplinare liberamente forme e modalità di controllo sugli organi degli enti locali, sulla vigilanza sui servizi statali attribuiti al sindaco quale ufficiale di governo e sulla vigilanza in ordine ai procedimenti preordinati alla tutela dell’ordine e della sicurezza pubblica, talché per questa parte il dettato dell’art. 2, comma 4, lettera m) suona  come eventuale riconferma della normativa vigente. Non spetta allo Stato invece definire le modalità di controllo sull’esercizio delle funzioni degli enti territoriali. Di conseguenza, il richiamo alle disposizioni volte ad assicurare la conformità dell’attività amministrativa alle leggi, allo statuto e ai regolamenti non può che riguardare le norme statali in materie di giustizia penale, civile e amministrativa, giusta quanto previsto dall’art. 117, comma 2, della Costituzione. Ogni altro controllo finalizzato a garantire la conformità dell’esercizio delle competenze degli enti territoriali alle leggi e ai regolamenti rientra nella competenza delle fonti normative locali.
Ciò non esclude che la figura del segretario comunale e provinciale, fatta salva dall’art. 2, comma 4, lettera m) per quanto attiene alle competenze esercitate in nome dello Stato, ma non per quelle esercitate dagli enti territoriali sulla base delle funzioni loro attribuite, possa egualmente trovare pieno apprezzamento e valorizzazione nell’ambito delle scelte normative, statutarie e regolamentari che ogni ente può e deve compiere.
Del resto questa impostazione è confermata anche dal dettato dell’art. 2 comma 4, lettera e), che, pur facendo riferimento alla tutela dell’efficienza, dell’efficacia e dell’economicità, riserva alla autonomia statutaria forme di controllo e verifica che sono inevitabilmente destinate a formare sistema con le eventuali forme di controllo di legittimità diverse dal controllo giurisdizionale che l’ente, e l’ente soltanto, può autonomamente prevedere;

pare importante sottolineare la necessità di applicare nel modo più ampio il criterio dell’art. 2, comma 4, lettera c) anche in connessione con quanto previsto dalla successiva lettera d) ed n).
L’applicazione coordinata e corretta di questi di criteri può consentire di dare un’attuazione moderna ed efficiente della allocazione delle funzioni fondamentali, consentendo di trasferire agli enti territoriali anche competenze oggi esercitate dalle Regioni, di valorizzare le forme associative come modo ordinario di esercizio di una parte di tali funzioni e di legare l’individuazione e la ripartizione delle funzioni fondamentali a moderni strumenti di governance, in grado di dare al sistema complessivo una elasticità maggiore di quella che una lettura restrittiva del dato costituzionale potrebbe condurre;

per quanto riguarda l’individuazione delle funzioni fondamentali, va detto che devono essere definite avendo riguardo alle funzioni essenziali per il funzionamento di Comuni, Province e Città metropolitane e con riferimento ai bisogni primari delle comunità di riferimento. Inoltre, l’individuazione di tali funzioni deve avvenire in modo da prevedere per ciascun livello di governo, ed anche al fine della coesione e della tenuta dell’ordinamento della Repubblica, la titolarità delle funzioni connaturate alle caratteristiche proprie di ciascun tipo di ente, tenendo conto, oltre che delle caratteristiche proprie di ciascun tipo di ente e del soddisfacimento dei bisogni primari delle comunità di riferimento, anche le funzioni storicamente svolte.
Questa complessa formula normativa, che va letta alla luce anche di quanto previsto dall’art. 118 Cost., che parla di funzioni amministrative proprie che sono nella titolarità di Comuni, Province e Città metropolitane indipendentemente da quelle conferite dalle leggi statali e regionali, deve essere interpretata e applicata, a giudizio dell’ANCI e dell’UPI, sulla base dei seguenti punti fermi:

1)  Le funzioni proprie degli enti territoriali sono quelle esercitate al momento dell’entrata in vigore della normativa costituzionale, e il significato della norma dell’art. 118 Cost. è quello di confermare a priori, e senza bisogno di una nuova legge di individuazione, la loro titolarità in capo agli enti territoriali, anche dopo l’intervenuta modifica costituzionale.

2) Le funzioni fondamentali sono positivamente individuate come tali dalle leggi statali, e tale individuazione ha la conseguenza di assegnarle agli enti presso i quali sono allocati senza possibilità per le leggi regionali o per altre successive leggi statali di allocare le relative funzioni amministrative in capo ad enti diversi da quelli individuati come titolari di tali funzioni dalle leggi statali attuative della lettera p).

3) Le funzioni fondamentali possono anche coincidere in parte con le funzioni proprie. La loro individuazione da parte della legge statale come fondamentali, ancorché esse dal punto di vista amministrativo sulla base della legislazione esistente siano già ricomprese nell’ambito delle funzioni proprie, si giustifica proprio al fine di renderne stabile anche per il futuro la loro titolarità in capo all’ente territoriale.

4) Il vincolo di individuare tali funzioni fondamentali riconoscendone il particolare ruolo rispetto al funzionamento dell’ente o al soddisfacimento dei bisogni primari della comunità di riferimento potrà ragionevolmente portare sia a qualificare come fondamentali funzioni già oggi esercitate in quanto proprie, sia a ricomprendere in questa categoria funzioni oggi non esercitate dagli enti territoriali o esercitate da livelli di governo diversi da quelli ai quali si vogliono ora assegnare.

5) Resta fermo che mentre le funzioni proprie, così come quelle storicamente già esercitate dagli enti, sono in via generale, e quasi per definizione, individuate sulla base delle esplicite e puntali funzioni amministrative assegnate a Comuni o Province dalle leggi statali e regionali in vigore, le funzioni fondamentali devono essere ora individuate non già attraverso una puntuale opera di individuazione di singole funzioni amministrative da allocare, ma definendo macro-aree o macro-settori nell’ambito dei quali si riconosce la funzione fondamentale esercitata dall’amministrazione locale, con la conseguenza di vincolare le successive leggi statali o regionali che intervengano in tali macro-aree o macro-settori ad assegnare le funzioni amministrative in capo al livello di governo di volta in volta individuato come il titolare della relativa funzione fondamentale, in modo di favorire nel tempo la ricomposizione organica delle funzioni nei diversi livelli di governo locale.

6) Proprio la previsione, contenuta specificamente nella lettera b) del quarto comma dell’art. 2, nella parte in cui richiama la tenuta e la coesione dell’ordinamento della Repubblica e le funzioni storicamente svolte dagli enti territoriali (senza fare esplicito riferimento alle sole loro funzioni proprie), consente infine di ritenere possibile che fra le funzioni fondamentali possano essere ricomprese anche settori o macro-aree nelle quali, già oggi o in futuro, talune competenze e funzioni specifiche possano essere assegnate agli enti territoriali nell’interesse e per conto dei livelli di governo superiori, e specificamente dello Stato medesimo.

V. A giudizio dell’ANCI e dell’UPI, tenendo conto con saggezza e prudenza dei punti fermi delineati, è possibile dare alla delega dell’art. 2 comma 1 della legge La Loggia un’attuazione soddisfacente sia dal punto di vista della legittimità formale che dal punto di vista della corretta funzionalità dell’ordinamento costituzionale.

La complessità dei meccanismi che entrano in gioco e la molteplicità dei criteri che possono essere fatti valere nell’applicare l’impostazione qui proposta, spingono  a richiamare ancora una volta l’attenzione del Governo, e in particolare del Ministro dell’Interno, sull’opportunità di ricercare, già nella fase preliminare della predisposizione degli schemi di decreto, forme di cooperazione con le Associazioni degli enti territoriali.

VI. Per quanto riguarda, infine, la delega contenuta nel secondo comma dell’art. 2 , sia o meno essa una delega distinta da quella contenta nel primo comma, a giudizio dell’ANCI e dell’UPI risulta chiaro quanto segue:

1) Non è possibile procedere all’esercizio della delega contenuta nel comma 2 se non dopo che si sia data piena attuazione e definizione a quanto stabilito dal comma 1.
Infatti, occorre che siano individuate le funzioni fondamentali e, di conseguenza, siano anche definite quali delle funzioni proprie degli enti territoriali e quali delle funzioni da essi storicamente svolte rientrano in quelle fondamentali e nella nuova tecnica normativa per macro-settori e macro-aree. Solo dopo ciò, sarà possibile procedere alla revisione delle disposizioni in vigore in materia di enti locali (e prima di tutto del TUEL) al fine di adeguarle al nuovo testo costituzionale.
In questo senso la delega contenuta nel primo comma dell’art. 2 si pone, anche in virtù del suo diretto collegamento con la norma costituzionale dell’art. 117, comma 2 ,lettera p) come una sorta di normativa interposta fra il nuovo testo costituzionale e la revisione formale, da parte dello Stato, della normativa statale in vigore in materia di enti territoriali.

2) Deve restare fermo che laddove gli enti territoriali sono  dotati di una autonomia normativa nuova rispetto all’ordinamento costituzionale precedente, essi possono comunque esercitarla, anche quando questo conduce all’abrogazione o alla modificazione della normativa statale in vigore. In questo senso affermare che la delega di cui al comma 1 dell’art. 2 si pone come una sorta di norma interposta rispetto all’attuazione della delega di cui al secondo comma dell’art. 2 non incide minimamente sul fatto che sin dall’entrata in vigore della Costituzione la normativa statale in vigore è già diventata normativa “cedevole” in tutti quei casi in cui le nuove fonti di autonomia normativa riconosciuta agli enti territoriali possano già oggi determinare la loro modifica o abrogazione.

3) Va  precisato che anche in sede di attuazione della delega di cui al secondo comma dell’art. 2 le tecniche normative da adottare dovranno tener conto del mutato quadro costituzionale. Occorrerà che l’identificazione delle funzioni degli enti territoriali di competenza della legge statale anche diverse da quelle fondamentali avvenga nel rispetto della nuova posizione di autonomia oggi riconosciuta a questi enti. Posizione di autonomia che impone comunque che le leggi statali, anche con riguardo a funzioni che restano di interesse dello Stato, quando vogliano definire in tutto o in parte ambiti di competenza degli enti territoriali debbano operare in modo da individuare settori o aree di competenza piuttosto che non specifiche e dettagliate funzioni a contenuto vincolato.
Questo punto fermo peraltro non esclude che in casi specifici, e specialmente sulla base di procedure concordate e compartecipate, il legislatore statale possa anche individuare funzioni specifiche e puntuali attribuite agli enti territoriali nell’interesse dello Stato. Resta fermo, però, che in questo ultimo caso la definizione delle modalità di esercizio di tali funzioni e degli eventuali vincoli connessi dovrà essere accompagnata da idonee garanzie per gli enti territoriali, a tutela e nel rispetto della loro nuova posizione di autonomia.

VII. In conclusione l’ANCI e l’UPI:

ritengono che, nello spirito delle riflessioni esposte, sia possibile e realizzabile una fattiva collaborazione fra le Associazioni delle autonomie territoriali e lo Stato.

auspicano che il Governo e il Ministro dell’Interno vogliano accogliere questo contributo come espressione di una concreta e ampia disponibilità alla collaborazione interistituzionale, nello stesso positivo e fattivo spirito che ha presieduto la stesura  della stessa legge n. 131 del 2003 che sta alla base delle riflessioni qui svolte;

si augurano che sia possibile dare attuazione con la massima tempestività all’art. 2, nell’interesse generale dell’ordinamento nonché del ruolo e delle responsabilità proprie di tutti i soggetti che lo costituiscono.

(28-11-2003)

Gaetano  Palombelli
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